Elaboration de la loi

Selon l'article 53 de la Constitution, l'initiative des lois appartient concurremment au Gouvernement et au Parlement.

1. L'initiative 

a. L'initiative gouvernementale (Projet de loi.)

Lorsque l'initiative vient du Gouvernement, on dit qu'il s'agit d'un projet de loi.

Aux termes de l'article 54 de la Constitution, " les projets de loi sont délibérés en Conseil des ministres, après avis de la Cour administrative, et déposés sur le bureau de l'une des deux chambres du Parlement "

Cet article pose donc deux conditions de forme :

- il faut que le projet soit soumis pour avis à la Cour administrative. En effet, la Cour administrative n'est pas seulement la plus haute juridiction administrative, c'est aussi un conseiller du Gouvernement. Ces avis sont consultatifs ;

- il faut que le projet soit adopté par le Conseil des ministres pour exprimer la solidarité de tous les membres du Gouvernement à son égard. Ensuite, il peut être déposé devant l'une ou l'autre des assemblées .

b. L'initiative parlementaire (Proposition de loi)

Lorsque l'initiative vient du Parlement, on dit qu'il s'agit d'une proposition de loi.Elle peut être le fait de tout député ou de tout sénateur, chacun déposant sa proposition devant l'assemblée dont il est membre.

Les propositions de loi doivent respecter deux limites de fond :

- aux termes de l'article 55 alinéa 1 de la Constitution, les propositions de loi et les amendements d'origine parlementaire sont irrecevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence, soit une diminution des recettes publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique sans dégagement des recettes correspondantes ;

- l'article 56 de la Constitution déclare irrecevables les propositions qui empiéteraient sur le domaine réglementaire. Il indique en effet ceci : " s'il apparaît, au cours de la procédure législative, qu'un texte ou un amendement n'est pas du domaine de la loi, au sens de l'article 47, ou dépasse les limites de l'habilitation législative accordée au Gouvernement en vertu de l'article 52, le Premier ministre peut soulever l'irrecevabilité, ainsi que le Président de la chambre intéressée, à la demande du cinquième de ses membres.

En cas de désaccord, la Cour constitutionnelle est saisie. Celle-ci statue dans le délai de huit jours ".

2. La Discussion

a. Le dépôt et l'examen en commission

Les projets et propositions de loi déposés (e) sont multipliés (e) avant d'être envoyés (e), comme le prévoit l'article 59 de la Constitution, pour examen dans les commissions compétentes de chaque chambre du Parlement.

C'est en principe le Président de l'assemblée saisie qui décide de la commission à laquelle ces projets et propositions doivent être envoyés pour examen.

Si une commission se déclare incompétente, ou s'il y a confit de compétences entre deux ou plusieurs commissions, la Conférence des présidents tranche sur la question de la compétence (article 78 du règlement).

Après examen du texte par la commission compétente, celle-ci établit un rapport qui doit être présenté en séance publique par son président ou son rapporteur.

Le rapport ainsi élaboré doit, sauf en cas d'urgence, être distribué aux sénateurs au plus tard deux jours avant la séance au cours de laquelle il sera discuté (article 79 alinéa 2 du règlement).

Les possibilités de la commission sont différentes selon qu'il s'agit d'un projet ou d'une proposition de loi.

Si c'est un projet de loi, la commission, dans le rapport qu'elle fait, peut conclure à l'adoption, au rejet ou à des amendements. Dans ce dernier cas, les amendements sont joints au projet (alinéa 4 de l'article 79 du règlement). 

On notera toutefois que les amendements sont irrecevables dans les deux cas suivants :

- lorsque leur adoption a pour conséquence, soit une diminution des recettes publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique sans dégagement de recettes correspondantes ;

- s'ils sont dépourvus de tout lien avec le texte auquel ils se rapportent (article 55 de la Constitution).

- si c'est une proposition de loi, la commission, dans son rapport, conclut par un texte d'ensemble comprenant par conséquent les amendements adoptés par elle. Il faut dire qu'ici la commission peut modifier le texte à sa guise. En France, elle peut même substituer son propre texte à celui du parlementaire.

En somme, ce sont les commissions qui préparent les travaux des séances plénières.

b. L'inscription à l'ordre du jour

Pour que le texte vienne en discussion en plénière, il doit être inscrit à l'ordre du jour. Cette inscription se fait lors de la tenue de la Conférence des présidents à laquelle peut prendre part un membre du Gouvernement en vertu de l'article 57 de la Constitution. Le Gouvernement est tenu informé du jour et de l'heure de cette Conférence des présidents.

c. La discussion générale 

Elle porte sur les grandes lignes du texte. Les débats restent, dans l'ensemble, conformes, dans leur déroulement, à la tradition parlementaire. 

Le Gouvernement y dispose, dans le cadre de la rationalisation de l'activité parlementaire, de prérogatives importantes, en particulier lors de la discussion des textes de loi, afin d'endiguer les amendements. Par ailleurs, la logique majoritaire ôte à ces débats tout élément d'incertitude ou de surprise.

Toutefois, l'opposition dispose de quelques moyens de procédure pour interrompre, ou au moins pour retarder les débats. 

Il s'agit de :

- l'exception d'irrecevabilité qui consiste à dire que le texte ne doit pas être discuté parce qu'il est inconstitutionnel ;

- la question préalable, qui a le même objet, mais qui est posée parce que le texte est inopportun ;

- la motion de renvoi en commission, qui est une demande de supplément d'information aboutissant à faire recommencer toute la procédure.

3. Le Vote

Le vote termine l'examen du texte. Il a lieu selon une procédure rationnelle mais assez complexe qui ménage de nombreuses possibilités d'intervention au Gouvernement.

a. Le vote des articles et amendements 

Il est d'abord procédé au vote par article, les amendements étant mis en examen à l'occasion de l'examen de l'article auquel ils se rapportent. Lorsqu'il y a plusieurs amendements concurrents, un ordre est respecté. Cet ordre consiste à faire passer en tête les amendements de suppression et ensuite les autres amendements, en commençant par ceux qui s'écartent le plus du texte proposé et dans l'ordre où ils s'y opposent, s'y intercalent, s'y ajoutent.

Les amendements présentés par le Gouvernement ou par la commission saisie au fond ont priorité sur les amendements ayant un objet identique mais déposés par des parlementaires. Chaque article, amendé ou non, est adopté à la majorité des suffrages exprimés.

b. Le vote sur l'ensemble du texte 

En séance plénière, le Sénat entend les explications de vote des représentants des partis et il est procédé au vote sur l'ensemble du texte, la majorité requise pour l'adoption étant calculée sur les suffrages exprimés.

L'article 60 du règlement précise que, sauf dispositions contraires de ce règlement ou de la Constitution, les votes du Sénat sont émis à la majorité absolue des suffrages exprimés.

Aux termes de l'article 58 du règlement, " le Sénat vote sur les questions qui lui sont soumises, soit à mains levées, soit par assis et debout, soit au scrutin secret".

On notera qu'en France, le Gouvernement peut demander le vote bloqué prévu par l'article 44 alinéa 3 de la Constitution française, qui lui permet d'obliger l'assemblée saisie à se prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte en ne retenant que ses propres amendements ou ceux déposés par des parlementaires mais acceptés par lui.

Il s'agit là d'une prérogative très efficace parce qu'elle permet au Gouvernement d'obtenir un vote favorable sur les dispositions auxquelles il tient essentiellement. 

Toutefois, l'ensemble du texte et de ses amendements, y compris ceux non retenus par le Gouvernement, demeure soumis à examen et discussion par l'une ou l'autre chambre. Celle-ci est donc pleinement informée et le débat n'est nullement escamoté. Le vote bloqué n'en assure pas moins un gain de temps important puisque sur le texte retenu par le Gouvernement, il n'y a plus qu'un scrutin unique (au lieu d'un scrutin par amendement, ceux-ci pouvant être très nombreux). Surtout, il libère le Gouvernement du harcèlement des scrutins multiples et le garantit des surprises et des imprévus en cours de séance.

Sont également de pratique courante en France, les demandes de seconde délibération. 

En effet, après le vote des articles, le Gouvernement peut en faire la demande ainsi que tout parlementaire mais ceux ci ont moins de chance de l'obtenir une seconde délibération de tout ou partie du texte. C'est en séance plénière que cette décision est prise ou non. Le plus souvent, la majorité se range derrière le Gouvernement qu'elle soutient. La seconde délibération ne porte que sur les nouvelles propositions du Gouvernement ou de la commission saisie et sur les amendements qui s'y rapportent.

4. Transmission à l'autre Chambre

Une fois que le texte est adopté par l'une des assemblées, il est transmis à la seconde par le Gouvernement s'il s'agit d'un projet de loi, et par le Président de l'une ou l'autre assemblée s'il s'agit d'une proposition de loi. Il devrait alors circuler entre les deux jusqu'à ce qu'il soit adopté en termes identiques : c'est la navette.

Avant de conclure sur ce point relatif au déroulement des travaux parlementaires, il convient de donner quelques indications sur les pétitions.

a. Les pétitions

Elles sont adressées aux présidents des assemblées et émanent, en principe des citoyens. Les pétitions doivent être signées et comporter les indications nécessaires à l'identification des signataires. Elles sont envoyées pour étude à la commission compétente et ensuite, selon le cas, classées purement et simplement, renvoyées à un ministre pour une réponse directe aux pétitionnaires ou, très exceptionnellement, soumises à l'assemblée en séance plénière.

Aux termes de l'article 120 du règlement intérieur, tout membre du Sénat peut prendre communication d'une pétition.

Il est établi un rôle général contenant pour chaque pétition, un numéro d'ordre, le nom et le domicile du pétitionnaire, l'indication sommaire de l'objet de sa demande et, s'il y a lieu, le nom du sénateur qui l'a déposée.

Il est établi un feuilleton des pétitions qui fait état du traitement des réponses faites à ces demandes.