Domaine de la loi

1. Limitation du domaine de la loi

Elle résulte de l'article 47 de la Constitution qui énumère limitativement les matières devant faire partie de ce domaine. 

Cet article divise ces matières en deux rubriques : les matières dont la loi fixe les règles et les matières dont la loi ne détermine que les principes fondamentaux.

a. Les matières dont la loi fixe les règles

La distinction ainsi opérée donne à penser a priori que celles-ci sont tellement essentielles qu'elles sont réservées au Parlement dans leur ensemble. 

Il s'agit de :

- les sujétions imposées aux Gabonais et aux Etrangers en leur personne et en leurs biens, en vue de l'utilité publique et de la défense nationale notamment ;

- la nationalité, l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et libéralités, le statut des étrangers et l'immigration ;

- l'organisation de l'état civil ; 

- la communication audiovisuelle, cinématographique et écrite ;

- les conditions de l'usage de l'informatique afin que soient sauvegardés l'honneur, l'intimité personnelle et familiale des citoyens, ainsi que le plein exercice de leurs droits ;

- le régime électoral de l'Assemblée nationale (7) et des assemblées locales ;

- l'organisation judiciaire, la création de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats ;

- l'organisation des offices ministériels et publics, les professions d'officiers ministériels ;

- la détermination des crimes et délits ainsi que des peines qui leur sont applicables, la procédure pénale, le régime pénitentiaire et l'amnistie ;

- l'état de mise en garde, l'état d'urgence, l'état d'alerte et l'état de siège ;

- le régime des associations, des partis, des formations politiques et des syndicats ;

- l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature, le régime d'émission de la monnaie ;

- le statut général de la fonction publique et les statuts particuliers ;

- les nationalisations d'entreprises et les transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé ;

- la création ou la suppression des établissements et services publics autonomes ;

- l'organisation générale administrative et financière ;

- la création, le fonctionnement et la libre gestion des collectivités territoriales, leurs compétences, leurs ressources et leurs assiettes d'impôts ;

- le régime domanial, foncier, forestier, minier et de l'habitat ; 

- la protection du patrimoine artistique, culturel et archéologique ;

- la protection de la nature et de l'environnement ;

- le régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales ;

- les emprunts et engagements financiers de l'Etat ;

- les programmes d'action économique et sociale ;

- les conditions dans lesquelles sont présentées et votées les lois de finances et réglés les comptes de la nation ;

- les lois de finances déterminant les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions prévues par une loi organique ;

- les lois de programme fixant les objectifs de l'Etat en matière économique, sociale, culturelle et de la Défense nationale ;

b. Les matières dont la loi détermine les principes fondamentaux

Ce sont celles qui sont considérées comme moins importantes et dont les détails pourront être mis en ouvre par des règlements d'application. 

On retrouve dans cette catégorie : 

- l'Enseignement ; - la Santé ; - la Sécurité sociale ; - le Droit du travail ; - le Droit syndical y compris les conditions d'exercice du droit de grève ; - la Mutualité et l'Epargne ; - l'organisation générale de la Défense nationale et de la Sécurité publique.

L'article 47 ajoute in fine que "les dispositions du présent article pourront être précisées ou complétées par une loi organique". 

Il s'agit là de la possibilité de préciser et de compléter le domaine de la loi par une loi organique mais non d'ajouter des matières à ce domaine. Cela signifie seulement que l'on peut enrichir l'énumération en respectant l'esprit de la constitution.

2. Frontière entre la loi et le règlement

C'est l'article 51 qui fixe la ligne de partage entre les deux.

Il définit de manière négative le domaine du règlement en indiquant que " les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire ". 

Il s'agit ici d'une clause générale de compétence qui attribue au règlement tout ce qui ne relève pas de la loi, les matières procédant de celle-ci étant, comme on l'a vu précédemment, limitativement énumérées.

Cela veut donc dire que le législateur n'a pas le monopole de l'édiction de la règle de droit unilatérale. Mais il doit être clair que le règlement se trouve dans une position secondaire par rapport à la loi. Il lui est subordonné.

La loi demeure, dans notre Constitution, l'acte de puissance initiale qui reste cependant, comme les autres normes, conditionnée à la conformité aux règles constitutionnelles.

Cet article à lui seul ne détermine pas le champ d'intervention du règlement, il est complété par d'autres dispositions constitutionnelles.

a. Le domaine du règlement 

Notre Constitution établit deux catégories de pouvoir réglementaire : celui d'exécution des lois et le pouvoir réglementaire autonome. 

Mais il y a aussi des extensions exceptionnelles du pouvoir réglementaire qui sont prévues par notre loi fondamentale. C'est le cas de la mise en ouvre de l'article 26 de la Constitution relatif aux circonstances exceptionnellement graves et de l'article 52 concernant les ordonnances prises par le Gouvernement pendant l'intersession parlementaire.

b. Le pouvoir réglementaire dérivé 

Aux termes de l'article 29, alinéa 1, " le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement. Il assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 20 susmentionné, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires de l'Etat. Il supplée le Président de la République dans les cas précités. Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux autres membres du Gouvernement."

Il s'agit ici pour le Gouvernement de prendre des mesures d'application pour les matières dont la loi fixe les règles ou détermine les principes fondamentaux. En l'occurrence, le Gouvernement exerce une compétence d'attribution.

c. Le pouvoir réglementaire autonome

Selon l'article 51 de la Constitution, " les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire." Des termes de cette disposition, on peut inférer que la compétence de principe en matière d'édiction de normes générales appartient au pouvoir réglementaire, et celle d'exception au pouvoir législatif.

Ce pouvoir réglementaire qui s'exerce conformément à l'article 51 est dit " autonome " - il s'agit là d'une expression à laquelle le Conseil d'Etat a donné son imprimatur en France en 1985 (8) - parce qu'il ne procède pas d'une base législative.

d. L'étendue du pouvoir réglementaire

Il appert des dispositions de l'article 51 de la Constitution que le pouvoir réglementaire peut intervenir dans toutes les matières qui ne sont pas attribuées au législateur par l'article 47.

Cependant, alors que la loi est l'expression de la volonté générale, le règlement est conditionné par la loi, il ne peut ni contredire celle-ci, ni y ajouter.

De ces principes, découlent les limites à l'exercice du pouvoir réglementaire par les différentes autorités administratives :

- Lorsque le pouvoir réglementaire découle d'une attribution de compétence résultant de la loi ou du décret, l'étendue du pouvoir réglementaire résulte évidemment des termes mêmes de la délégation qui a été consentie. En outre, l'auteur du règlement doit, bien entendu, respecter la hiérarchie des règles de droit : toutes celles qui émanent d'autorités placées au-dessus de lui doivent être respectées ; le décret doit respecter l'ordonnance ; l'arrêté doit respecter le décret et les actes des autorités locales doivent respecter ceux des autorités nationales etc...

- Lorsque les règles édictées sont fondées sur le pouvoir réglementaire autonome, celles-ci sont soumises au respect de la Constitution mais également à celui des principes généraux du droit.